香港的房屋政策哪裡去﹖
香港大學城市規劃及環境管理研究中心 趙麗霞副教授
2005 年 11月

  自從二零零二年十一月十三日政府公佈「孫九招」以來,香港的房屋政策便進入一個新紀元。這兩年多來,雖然還有「孫五招」,及置業貸款的取消等,但都是二零零二年房屋政策的微調及延伸。這樣的房屋政策,是走往哪裡去﹖這兩年經濟復甦後,如此的房屋政策是否適宜﹖本文希望在此探討一下這些問題。

  現時房屋政策的三大方向是﹕只提供含公共資助的出租公屋予有真正需要的人士;政府避免直接參與私人物業市場的投資及供求活動,如推行「勾地政策」及停止資助自置居所計劃等;及積極扮演市場促進者的角色,如增加市場透明度及減少限制。這樣的政策方向,驟眼看來,像是跟美國及澳洲等的自由經濟主義體系的房屋政策相似,但其實有兩個基本的分別。其一是香港政府仍營運著一個龐大的公共租住房屋系統,提供居所予百分之三十的市民。所以,相對美國只有百分之二的人口及澳洲的百分之八居住於公屋,香港的房屋體系,便屬於自由福利主義的。其二是香港政府明確取消了鼓勵市民置業的政策及資助。雖然住宅按揭利息的稅項減免仍然繼續,但主要目的是舒緩中產人士的稅務負擔及「怨氣」,多於如高稅率的美國般,以此作為鼓勵市民置業的主要資助手段。

  其實房屋政策的模式難說誰對誰錯,著眼點是政策是否「適合時宜」。他國的模式,只能作為借鏡參考而已。政策「適時」與否,是取決於它能否解決當前的房屋問題,及它是否能達致其背後的政治、經濟及社會目的。房屋問題基本是量及負擔能力的問題,後者比前者複雜,因涉及經濟及房地產市場情況。而政府所附託於房屋政策的政治,經濟及社會目的則更隨著整體社會情況的變動而會修改。「孫九招」之前,香港特區的房屋政策為人所詬病,便是由於經濟及社會環境出現急劇轉變,房屋政策還是以「不變應萬變」。二零零二年十一月政府出了新招數以後,政策便切合時宜得多了,普遍為各方人士接納。但最近這兩年來,經濟及社會情況又出現了頗大變化,房屋政策又應否再轉換方向?若然,又應往哪個方向走?

  先談公屋政策的方向,提供資助予低收入人士來解決他們的住屋問題,在香港已早有共識。以實物即公屋來資助,亦已推行達半個世紀。本來這樣的資助模式,最大的弱點之一是供不應求,但由於過去幾年的種種因素,現政府已超額完成政策目標。二零零四年的平均輪候時間只是一點八年,而申請人當中,單身家庭佔了百分之四十一。這意味著公屋計劃已能照顧未有急切住屋需要人士。由於政策目標已基本達致,所以另類政策如租金津貼計劃,也胎死腹中。現時政府檢討租金釐訂方法及單身家庭的編配政策等,都只是公屋政策的調整而已。反而,值得留意的是,當剩餘的居屋單位售罄以後,政府能否只用棒子,即「額外租金」政策,來理順公屋資源的運用,減少公屋系統中常見的住房消費過低現象?這也涉及了政府應否鼓勵及資助市民置業的問題。

  香港房屋的分類法,一直以來都是以來源區分,所以出租公屋及居屋(包括私人居屋參與計劃)都歸納入公共房屋系統,因它們都是由政府直接提供的。但這幾年來,出售居屋,卻被視為政府對私人市場的干預,而政府也被批評扮演了發展商的角色。其實,這並不是政府「越界」;相反,是私人市場樓價下滑,使「居屋客」也可負擔私人住宅價格,發展商便要「搶客」了。所以,九七以前樓價高昂時,發展商從不視居屋計劃為市場干預,因為他們志不在此。

  往後,當樓價超越中低收入家庭的負擔能力時,政府應否再次推行居屋計劃?最基本的因素是政府認為應否鼓勵及資助市民置業。香港提供的租往公屋,已可使市民「安居」。市民不一定「置業」才可「安居」。但很多政府都投放資源,鼓勵市民置業,因為市民自置居所可減少政府財政開支,可剌激經濟增長及使市民累積財富,又能增強社會安定及歸屬感,並可提高對政府的支持度等。但特區政府的鼓勵置業政策,遇上經濟急劇及持續衰退,反效果叫政府苦不堪言,所以問責制出現之後,便撤之唯恐不及。

  從理論上來說,除非政府能估算經濟將持續穩定發展,否則很難再冒此險,因為上述鼓勵置業的種種好處,不一定要從房屋政策達到,其他政策例如教育、醫療、經濟政策等也可達致相似的果效。但當樓價與市民的負擔能力越來越脫節,逼使政府出招資助市民置業的社會壓力越來越大時,政府又會如何應付呢?其實,從政府的土地政策及積極扮演市場促進者的角色來看,政府已然出招了。

  眾所週知,現時政府土地儲備充裕,「勾地政策」顯示了土地供應已不是由產量而是需求帶動。九七前,「土地不足」引致樓價高漲的情況在可見將來都不會再出現。對於住宅供應會否因過去幾年房地產投資放緩而出現「斷層」,社會上時有揣測。政府提高住宅建設進度的透明度,以減少社會的疑慮,不失為聰明的做法。再加上兩鐵路公司住宅發展的彈性調動,樓花期及土地供應量有需要時可作修改等措施,似乎政府已能避免樓價?升的出現。但這只是主觀(長官)意願,還是會成為客觀事實,便得視乎由整體經濟帶動的房地產市場的供求力量,是否在政府預估的範圍之內。而最後必須一提的,是在過去幾年樓價大幅下跌時,香港的平均自置居所負擔能力指標,才僅合乎國際可接受的標準。樓價與入息兩者關系的變化,應是將來房屋政策調整的關注點。

 

 

 


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